Inspection HouseTekst ukrytyWyjustujSkomentuj

Hipoteza neokolonialna a polska reforma emerytalna

Kamil Berrahal

1 IX 2014

ekonomia politologia system emerytalny

Nie jestem przeciwnikiem hipotezy o neokolonizacji Polski. Protestuję jednak, kiedy wplatając w nią zagadnienia związane z systemem emerytalnym, formułuje się twierdzenia sprzeczne z fundamentalnymi ustaleniami ekonomii.

Wprowadzenie

Krzysztof Wołodźko nawiązał ostatnio na łamach „Nowej Konfederacji” do hipotezy o trwającej od 25 lat kolonizacji gospodarczej Polski, dokonywanej przez tak zwany „zachodni kapitał”. Obecność, a nawet dominacja obcego kapitału w niektórych istotnych sektorach polskiej gospodarki jest niezaprzeczalna, jednak hipoteza neokolonialna mówi coś więcej: obecność ta ma silnie negatywny wpływ nie tylko na polską gospodarkę, ale i suwerenność. Narracją tą posługuje się na przykład Witold Kieżun, a w kontekście emerytalnym oprócz Wołodźki także Leokadia Oręziak.

Nie zajmę się tu weryfikacją lub falsyfikacją (zależnie od poglądów na metodologię nauk) tej hipotezy, lecz zamiast tego sformułuję i uzasadnię przestrogę dla wszystkich, którzy próbują wpisywać system emerytalny w szersze narracje: proszę robić to tak, aby nie przeczyć ekonomicznej wiedzy o nim.

1. OFE a dług publiczny

Zacznijmy od najcięższego przewinienia, czyli stwierdzenia, że odprowadzanie składki emerytalnej do OFE zwiększa dług publiczny lub powoduje konieczność podnoszenia podatków. Pogląd ten wynika z niezrozumienia podstawowych zależności makroekonomicznych, przyjęcia perspektywy „księgowego”. A wystarczy odpowiedzieć sobie na pytanie: jeżeli system emerytalny zawsze tylko przekazuje środki od pokolenia obecnie pracującego do pokolenia emerytów, oraz jeśli w wyniku wprowadzenia OFE nie zmienia się sposób naliczania wysokości świadczeń emerytalnych, to jak może istnieć jakikolwiek ekonomiczny koszt reformy?

Przestarzała konwencja księgowa każe nam różnie traktować zobowiązania systemu emerytalnego wobec jego uczestników (czyli każdego z nas) w zależności od tego, czy wyemitowano w związku z ich zaciągnięciem jakieś instrumenty finansowe, czy nie. Z powodu tej konwencji powstaje złudzenie, że jeśli składkę emerytalną lub jej część przekażemy do OFE zamiast do ZUS, stworzymy w tym drugim deficyt — no bo składkę zapłacono, a ZUS nie ma na bieżące emerytury.

Aby pieniądze na bieżące emerytury się znalazły, równowartość składki do OFE zrefunduje budżet, czyli rzekomo zapłacimy dwukrotnie na emerytury. To czego nie zauważamy, to że tylko pieniądze przekazane emerytom są wydatkiem emerytalnym. W czasie dojrzewania zreformowanego systemu składka do OFE nie trafia do emerytów, lecz jest inwestowana. Nie ma żadnego znaczenia, czy ZUS będzie przekazywał część składki emerytalnej do OFE i w zamian otrzyma z budżetu refundację, czy też zatrzyma całą składkę, a budżet wpłaci pieniądze prosto do OFE. Wychodzi na to samo, tyle że w drugim przypadku łatwiej dostrzec, iż wprowadzenie OFE nie wpływa ani na całkowitą wielkość zobowiązań emerytalnych (czyli długu emerytalnego), ani na wielkość długu publicznego.

Wpłacanie środków do OFE jest takim samym wydatkiem, jak wydatki na politykę społeczną, edukację, budowę dróg i autostrad, utrzymywanie wojska, czy administracji publicznej. Ponieważ środki dostępne w budżecie są ograniczone, wydatki te konkurują między sobą i część z nich zostaje „wypchnięta” z budżetu przez wydatki uznane za pożyteczniejsze. Niestety, co roku rząd wydaje ogółem więcej pieniędzy, niż udaje mu się zebrać z podatków i dlatego dług publiczny rośnie. Nie można jednak powiedzieć, że jakikolwiek pojedynczy wydatek jest odpowiedzialny za wzrost długu publicznego. Odpowiada za to rząd, który nie potrafi się zdecydować i ostatecznie chce sfinansować więcej, niż jest w stanie.

Warto zauważyć, że zarówno przed, jak i po wprowadzeniu OFE deficyt budżetowy osiągał co roku ten sam, stały poziom. Innymi słowy, wprowadzenie OFE nie zwiększyło długu publicznego, lecz wypchnęło część innych wydatków z budżetu i przez lata dyscyplinowało rząd do wydawania pieniędzy rozsądniej. To dlatego żaden minister finansów nie patrzy na OFE łaskawym okiem — są one dla niego wydatkiem sztywnym.

2. Komu służą OFE

Z hipotezy neokolonialnej wynika, iż OFE służą zachodniemu kapitałowi. Prywatne podmioty zarabiają na OFE, więc to one muszą być „głównym beneficjentem”, a ponieważ chcemy walczyć z kolonialnym uciskiem, OFE należy zlikwidować. Jest jasne, że w ten sposób można storpedować dosłownie każde przedsięwzięcie o charakterze publiczno-prywatnym. Hipoteza neokolonialna czerpie w tym miejscu siłę z sentymentów „antyprywaciarskich”. Tak to już jest, że prywatne podmioty gospodarcze prowadzą na dłuższą metę działalność tylko, gdy nie przynosi im ona strat, a najlepiej, gdy coś jeszcze na niej zarobią.

W felietonie Wołodźko twierdzi, że „nacisk międzynarodowych instytucji finansowych” był decydujący w kwestii utworzenia OFE. Ale jeśli tak, to jak wyjaśnić fakt, że cała reforma emerytalna z 1999 roku wcale nie była zgodna z zaleceniami międzynarodowych organizacji? Owszem, twórcy polskiej reformy zaczerpnęli kilka istotnych idei z przełomowego raportu Banku Światowego opublikowanego w 1994 roku pod tytułem „Averting the Old Age Crisis”. Raport był wykładnią postulatów międzynarodowych organizacji w tamtym czasie — opartą zresztą na doświadczeniach krajów anglosaskich (lata 70. XX wieku) i latynoamerykańskich (lata 80.) w wykorzystaniu rynków finansowych do zabezpieczenia starości. Jednak kształt polskiego systemu emerytalnego znacząco odbiega zarówno od zaleceń raportu, jak i rozwiązań w tamtych krajach.

Standardową „trójfilarową” strategią reformowania było ograniczanie wielkości tradycyjnego, podatkowego, niewydolnego finansowo systemu, który oprócz tego, że wykonywał swoje podstawowe zadanie, jakim z perspektywy pojedynczego uczestnika jest przenoszenie konsumpcji w czasie na okres starości, dodatkowo redystrybuował środki między tymi uczestnikami. W zwolnione miejsce tworzono nowy, odrębny, nieredystrybuujący środków między uczestnikami oraz wykorzystujący rynki finansowe system, który przypomina nasz „trzeci filar” — tyle że obowiązkowy: pracownicze lub indywidualne programy emerytalne.

Polska i Szwecja poszły kompletnie inną drogą. Całkowicie pozbyliśmy się podatkowego, redystrybucyjnego systemu i w jego miejsce wprowadziliśmy system nieredystrybucyjny (o zdefiniowanej składce). Wszelka redystrybucja, na przykład związana z finansowaniem emerytury minimalnej, została wypchnięta do budżetu. Nie stało się tak na Węgrzech, co wyklucza sens porównywania ich systemu z polskim. Obie części systemu — finansowa i niefinansowa — działają według tej samej logiki, różni je tylko kanał przepływu środków. Nie nastąpiła żadna prywatyzacja systemu. Jest on wciąż w całości publiczny, a jedynie część zadań związanych z zarządzaniem środkami uległa prywatyzacji. Ani w ZUS, ani w OFE nie oszczędzamy indywidualnie, lecz wspólnie, równomiernie rozkładamy ryzyko na każdego uczestnika systemu. Dlatego największą dewastację spośród ostatnich zmian wprowadzonych przez rząd stanowi odejście od powszechności zasad uczestnictwa, a nie zmniejszenie proporcji składki trafiającej do OFE.

Mówiąc krótko, żadna z dwóch części polskiego systemu emerytalnego nie przypomina ani pierwszego, ani drugiego filara w oryginalnej koncepcji Banku Światowego. Z kolei jedynym, co zaczerpnęliśmy z równie często, co niesłusznie porównywanego do nas Chile, były techniczne szczegóły dotyczące obsługi i regulacji rynku OFE. Polsko-szwedzkie pomysły nie były koncepcją narzuconą z zewnątrz, ani nie naśladowały istniejących wtedy ekonomicznych rozwiązań zabezpieczenia emerytalnego, lecz były czymś nowym. Co więcej, nasze nadbałtyckie pomysły były tak dobre, że wywarły ogromny wpływ na późniejszą zmianę stanowiska Banku Światowego.

3. Zachodnie kraje

Zgodnie z hipotezą neokolonialną, większość państw Europy Zachodniej nie wprowadziła jakiejś formy filara kapitałowego, ponieważ były one na tyle silne politycznie, że zdołały oprzeć się naciskom. Warto jednak zwrócić uwagę na fakt, że kraje te nie zdecydowały się na jakiekolwiek głębokie reformy emerytalne, choćby wprowadzenie zasady zdefiniowanej składki. Powód jest znacznie bardziej ogólny niż niechęć przeciw jakiemuś konkretnemu rozwiązaniu. Bogatym krajom jest po prostu znacznie łatwiej subsydiować niewydolne systemy emerytalne i jedynie nieznacznie regulować ich parametry, zamiast przeprowadzić gruntowną reformę. Polska nie miała tyle czasu co Francja lub Niemcy.

4. Pozostałe zarzuty

Zupełnie na margines spycham — choć przedstawić muszę — pozostałe dwa zarzuty wobec felietonu Wołodźki. Uważam po pierwsze, że autor zaatakował stracha na wróble. Nikt poważny nie twierdzi dziś, iż finansowa część systemu emerytalnego przyniesie kokosy, choćby dlatego, że odpowiada ona za ułamek składki emerytalnej. Ukuty w czasie reformy z 1999 roku mit emerytury pod palmami już dawno został w powszechnej świadomości skompromitowany i nie ma powodu, aby sądzić, że większość z ponad dwóch milionów Polaków kierowała się przy wyborze jakimś skrajnym zabobonem. Przekaz medialny w sprawie decyzji o podziale składki, a nawet wypowiedzi tak zwanych „obrońców OFE” sugerowały, że emerytura dzięki podziałowi składki będzie tylko nieznacznie wyższa niż bez podziału, a i to tylko w przypadku osób młodych.

Po drugie, choć autor na każdym kroku gani funkcjonującą w debacie publicznej retorykę „anty-ZUS”, swoimi gorącymi sformułowaniami wpisuje się w równie szkodliwą retorykę „anty-OFE”. Przedstawiciele obu tych prądów działają niestety na niekorzyść systemu emerytalnego.