Czy niegłosowanie w referendum może być demokratyczne?

• 1. Gra na frekwencję
• 2. Udział w wyborach a legitymizacja systemu politycznego
• 3. Po co w referendum wymóg frekwencji?
• 4. Na czym polega referendum w sprawie odwołania?
• 5. Demokrację kształtują konkretne przepisy
• 6. Kiedy frekwencja zachowuje neutralność polityczną?

1. Gra na frekwencję

Niestety Grzegorzowi Schetynie nie udało się wyjaśnić, co rozumie przez stwierdzenie, że referendum to nie wybory, ani jaka różnica między nimi sprawia, iż na wyborach za rok „koniecznie musimy być”, ale „to nie jest tak, że trzeba chodzić na referendum”. To nic. I tak wszyscy wiedzą, że jest to tylko nieporadna próba obrony Donalda Tuska po tym, gdy premier zaapelował do wyborców Hanny Gronkiewicz-Waltz, aby ci nie brali udziału w głosowaniu.

Sprawa jest jasna: aby wynik warszawskiego referendum był wiążący, musi zagłosować przynajmniej 389 430 osób (minimum 60 procent liczby biorących udział w wyborze odwoływanego organu). Oczywistą strategią Platformy Obywatelskiej podyktowaną przez warunki jest namawiać swoich wyborców na pozostanie w domach i liczyć, że zdecydowanych zagłosować za odwołaniem pani prezydent nie wystarczy.

Strategia wydaje się rozsądna nawet pomimo niewątpliwej wizerunkowej porażki, jaka czeka PO w momencie ogłoszenia wyników referendum. Brak przy urnach wyborców Hanny Gronkiewicz-Waltz oznaczać będzie miażdżącą przewagę głosów za jej odwołaniem. Nie ta kwestia skupia jednak krytyków postępowania PO. Okazuje się natomiast, że Donald Tusk i współpracownicy… szkodzą demokracji. Poważny zarzut wobec premiera państwa liberalno-demokratycznego, więc warto się przyjrzeć argumentom Joanny Załuski z Fundacji Batorego:

Jesteśmy poruszeni słowami premiera, bo w naszym kraju problemem jest to, że obywatele nie biorą udziału w wyborach, bo nie wierzą w siłę swojego głosu, uważają, że nie ma on znaczenia. Dlatego słowa o tym, by nie brać udziału w referendum, to zły pomysł.

Przecież w zaistniałej sytuacji jasne jest, że dla zwolenników obecnej pani prezydent nie wzięcie udziału w referendum będzie aktem politycznego zaangażowania o znaczeniu równoważnym wobec wzięcia udziału w referendum przez jej przeciwników i zagłosowania za odwołaniem organu. Będzie także na pewno aktem skuteczniejszym od pójścia do urn i zagłosowania przeciwko odwołaniu. Komu przychodzi do głowy „apatia” mieszkańców i „uwiąd demokracji” (to z kolei sformułowania Bartosza Węglarczyka), kiedy nie mówi się wyborcom: „nie głosuj za żadnym rozwiązaniem, bo to i tak bez znaczenia”, lecz raczej: „skoro chcesz, abym to ja wygrała, to najskuteczniej pomożesz mi nie głosując w tym wypadku”?

2. Udział w wyborach a legitymizacja systemu politycznego

Zamieszanie wynika z niezrozumienia, kiedy udział w głosowaniu może rzeczywiście stanowić wskaźnik zdrowia demokracji. Co przez to rozumiem? Myli się ten, kto myśli, że zamierzam teraz deprecjonować znaczenie udziału w akcie głosowania. Owszem, zachodni politolodzy dawno temu wymyślili pojęcia legitymacji i legitymizacji systemu politycznego. Pierwsze oznacza stan, drugie zaś proces powiększania (a czasem oba naraz) uprawomocnienia w oczach obywateli panującej władzy, istniejącego ustroju, funkcjonujących instytucji, zwyczajów i zachowań politycznych. Sprawa zachowuje swoje znaczenie do dzisiaj. Zbyt niski poziom legitymacji jest szkodliwy pod każdym względem i zwiększa podatność na rewolucje, przewroty.

Ci sami politolodzy doszli do wniosku, że skoro obywatele przyswajają obowiązujące reguły i dobrowolnie biorą udział w przewidzianych przez ustrój rytuałach, to najwidoczniej popierają system polityczny, który można wtedy nazywać legitymizowanym. Na przykład masowy udział w wyborach skłania do uznania, że demokracja kwitnie. Na marginesie warto odnotować, że niektórzy zdają się odwracać tę zależność na zasadzie: „skoro obywatele nie chodzą na wybory, to znaczy, że nie popierają systemu politycznego” (nie zauważając zjawiska biernej legitymizacji), albo co gorsza: „skoro mamy mieć demokrację, to ludzie powinni chodzić na wybory” (zamieniając tryb orzekający na rozkazujący).

W każdym razie frekwencję wyborczą można uznać za istotny wskaźnik legitymizacji systemu politycznego, ale tylko w sytuacji, w której kwestia większej lub mniejszej frekwencji jest z formalnoprawnego punktu widzenia neutralna politycznie, to znaczy kiedy przedmiot i reguły głosowania nie sprawiają, że jakiejkolwiek opcji politycznej zależy na zwiększaniu lub zmniejszaniu frekwencji dla partykularnych interesów, to znaczy dla osiągnięcia korzystnego wyniku głosowania. Referendum w sprawie odwołania ewidentnie nie spełnia tego wymogu.

Niekiedy formułuje się opinie, z których wynika, że poziom frekwencji ma dla wyniku wyborczego różnych partii poważne znaczenie, na przykład że „niska frekwencja sprzyja […] ugrupowaniom mającym zmobilizowany elektorat”. Nie trzeba chyba rozwodzić się nad sensownością przywoływania twierdzeń weryfikowalnych ex post (na podstawie danych z wyborów) w kontekście planowania strategii działania w narzuconych z góry warunkach prawnych (która znaczenie ma ex ante). Wystarczy mi zwrócić uwagę na fakt, że sugerowane zależności mają charakter socjopolityczny, czyli związany z postawami elektoratu, a nie z przedmiotem wyborów i przepisami dotyczącymi głosowania.

Przyjęto zatem uznawać, że wysoka frekwencja w wyborach to świadectwo demokracji, niezależnie od tego, na jaką opcję polityczną będzie się głosować. Tak rozumie to choćby polski prezydent, mówiąc dwa lata temu o wyborach parlamentarnych: „wstrzymanie się od głosu nie zaszkodzi temu czy innemu politykowi, tylko zaszkodzi Polsce i polskiej demokracji”. Problem w tym, że w nadchodzącym referendum wstrzymanie się od głosu zaszkodzi jego inicjatorom, zaś wysoka frekwencja — Hannie Gronkiewicz-Waltz. Frekwencja straciła w tym przypadku neutralność polityczną, która cechuje ją podczas wyborów i uzasadnia jej legitymizującą właściwość. Nie ma więc powodu, aby nazywać namawianie swojego elektoratu do niegłosowania cynicznym i niedemokratycznym. A jednak wielu komentatorów nie zważa na to i dokonuje błędnej kalki myślowej. Czy to naprawdę jest takie trudne do zrozumienia? Bo przecież nie chodzi o walkę polityczną poświęcającą rozsądek, w której liczy się tylko atak na przeciwnika.

3. Po co w referendum wymóg frekwencji?

Referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego pochodzącego z wyborów bezpośrednich dotyczy tej samej sprawy, co wybory samorządowe — obsady personalnej stanowiska politycznego, zarządzania reprezentantami. W tym sensie należy je zaliczyć do demokracji… pośredniej, ponieważ mimo aktu bezpośredniego zaangażowania obywateli, mieszkańcy za ich pomocą nie rządzą, a jedynie wybierają i odwołują tych, którzy rządzą. Obie instytucje przewidują komisje, urny, karty, zasłonki, godziny głosowania, ciszę wyborczą. Uczestnictwo obywateli jest więc w obu przypadkach w zasadzie identyczne.

Jednak wymóg osiągnięcia odpowiednio wysokiej frekwencji w referendum w sprawie odwołania, aby jego wynik stał się wiążący, sprawia, że nikt nie jest obojętny wobec liczby biorących udział w głosowaniu. Gdyby próg nie obowiązywał, PO musiałaby poświęcić cały swój wysiłek do mobilizacji własnego elektoratu do pójścia do urn i zagłosowania przeciwko odwołaniu. To dziwne, że obiektem krytyki stała się właśnie Platforma Obywatelska, a nie przepisy.

Jak już wspomniałem, oczywiście nie chodzi o walkę polityczną. Komentatorzy najwyraźniej wyczuwają, że za istnieniem progu frekwencji istnieje jakieś poważne uzasadnienie. Wyczuwają słusznie. Jakie? Dzięki kadencyjności wybieralnych urzędów obywatele posiadają możliwość politycznego osądzenia wybranych polityków w kolejnych wyborach. Referendum lokalne daje jednak niecierpliwym mieszkańcom możliwość walki o wcześniejsze odwołanie organu samorządowego. Jest więc mechanizmem pomocniczym wobec regularnych wyborów. Nie na odwrót.

Ustawodawca przewidział co do tej instytucji szereg progów stabilizujących, na przykład zakaz składania wniosków w sprawie referendum tuż po (10 miesięcy) i tuż przed (8 miesięcy) wyborami, a także przed upływem 10 miesięcy od ostatniego referendum w tej sprawie. Progiem zwalniającym dla bezpośredniej partycypacji politycznej jest również wymóg frekwencji, którego nieosiągnięcie spowoduje, że wynik referendum będzie niewiążący. Czy jest on konieczny?

4. Na czym tak naprawdę polega referendum w sprawie odwołania?

Popatrzmy na liczby. W ostatnich wyborach oddano w Warszawie 649 049 głosów. Na obecnego prezydenta miasta zagłosowało 345 737 osób, co stanowiło 53,67 procent głosów ważnych (644 199). Próg dla referendum wynosi zaś 389 430. Czyli ktoś Hannę Gronkiewicz-Waltz wybrał na umówione 4 lata i nielogiczne byłoby, gdyby mogło ją odwołać przed końcem kadencji mniej mieszkańców, niż ją wybrało. Mówiąc inaczej, wyborcy PO mają prawo wymagać od inicjatorów ewentualnych referendów, aby ci bardzo postarali się o poparcie, zanim wyciągną tych pierwszych z domów w niedzielne popołudnie do obrony status quo. Brak progu wyborczego kazałby im maszerować co 10 miesięcy do lokali wyborczych i głosować przeciw odwołaniu.

Tymczasem inicjatorzy referendum próbują, wycierając sobie gębę demokracją, wymusić na zwolennikach obecnego prezydenta, aby ci poszli na referendum i zagłosowali (bo jak nie pójdą to nie są za demokracją), choćby przeciwko odwołaniu, ponieważ to znacząco ułatwi zadanie zwolennikom usunięcia Hanny Gronkiewicz-Waltz. 194 715 głosów przeciw odwołaniu sprawiłoby, że inicjatorzy potrzebowaliby dołożyć jedynie 194 716 głosów za odwołaniem, aby dopiąć swego. To mniej, niż zebrano podpisów w sprawie referendum (około 230 tysięcy).

Nikt nie wie, ilu mieszkańców pójdzie na referendum, aby przyłożyć się do usunięcia prezydenta. Można oczekiwać, że skoro samych podpisów zebrano 230 tysięcy, to niezadowolenie społeczne sięga wyższych wartości. Jednak inicjatorzy tego nie wiedzą i boją się, że frekwencji nie wystarczy. Gdyby mieli pewność, że samodzielnie (bez udziału przeciwników odwołania) są w stanie przeskoczyć próg, w zasadzie nie musieliby oglądać się na PO. Jeśli bowiem inicjatorom uda się zachęcić do pójścia do urn 390 tysięcy mieszkańców, to druga strona musiałaby nagle wyczarować drugie 390 tysięcy osób i w tej liczbie wziąć również udział w referendum, aby nie dopuścić do odwołania. Trudno byłoby sobie jednak wyobrazić, że w tym samym mieście istnieje tyle samo warszawiaków, którzy są z pani prezydent zadowoleni. Taka inicjatywa nie miałaby więc problemu ze zwycięstwem w samym głosowaniu. Jeżeli polityk przeskrobał coś naprawdę poważnego, to zawsze znajdzie się inicjatywa społeczna wystarczająco silna, aby odwołać go samodzielnie, osiągając wymaganą frekwencję bez udziału (resztek) jego zwolenników.

Warto także zauważyć, że gdyby nagle okazało się, iż inicjatywa referendalna jest w stanie przekroczyć próg frekwencji i PO szybko musiałoby zacząć mobilizować elektorat, to byłoby to utrudnione wcześniejszymi nawoływaniami do pozostania w domach. Nie ma to jednak wielkiego znaczenia w kontekście tego, co już sobie powiedzieliśmy — jeśli inicjatywa referendalna będzie w stanie samodzielnie osiągnąć próg frekwencji, to Hannie Gronkiewicz-Waltz nic już nie pomoże.

W tym świetle widać jasno, na czym tak naprawdę polega referendum. Nie są to zwykłe wybory, gdzie wszystko rozstrzyga się podczas głosowania. Referendum w sprawie odwołania rozgrywa się poza lokalami wyborczymi. Jest to bitwa korespondencyjna, w której jedna strona biernie patrzy się na poczynania drugiej. Ta druga zaś walczy o mobilizację, o frekwencję. Chodzi tylko o to, aby uzyskać odpowiednio duże poparcie, które pozwoli przekroczyć próg frekwencji. Jeśli się to nie uda, pierwsza strona bez wysiłku wygra; jeśli uda, pierwsza strona bez wysiłku przegra.

Do tego od lat sprowadzają się referenda w sprawie odwołania. Dlatego kiedy Marek Powichrowski sarkastycznie stwierdza, że „przewodniczący [PO] otwiera nowe nieznane dotychczas metody demokratycznego działania obywateli”, to ja się zastanawiam: „jakie nowe?” i proponuję mu przejrzeć wyniki referendów o odwołanie organu jednostki samorządu terytorialnego. Podam przykład z jednego tylko województwa — mazowieckiego — i jedynie z obecnej kadencji.

W Mazowieckiem doszło w obecnej kadencji do 6 referendów w sprawie odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego. W 4 przypadkach nie udało się przekroczyć progu frekwencji, a głosowanie kończyło się miażdżącym, choć bezużytecznym, wynikiem 95 procent głosów za odwołaniem. Było tak w gminie Łomianki, Sanniki, Warka i Celestynów. Natomiast w Nasielsku zwolennicy burmistrza zdecydowali się na walkę w głosowaniu, zapewne ponieważ bali się, że inicjatorzy referendum samodzielnie zdobędą wymaganą frekwencję. Przegrali. Gdyby nie głosowali, referendum byłoby niewiążące, a burmistrz zachowałby urząd (na marginesie: właśnie przegrał w drugiej turze przedterminowych wyborów). Osoba odpowiedzialna za strategię burmistrza jest z pewnością wielkim demokratą. W Raciążu z kolei poszło sprawnie: inicjatorzy referendum samodzielnie przekroczyli próg frekwencji i z łatwością wygrali głosowanie.

5. Demokrację kształtują konkretne przepisy

Tekst powstał, bo uznałem, że nie sposób nie skorzystać z doskonałej lekcji demokracji, jaką zafundowało nam zbliżające się referendum w Warszawie. Bartosz Węglarczyk twierdzi, że to dzięki demokracji Donald Tusk został premierem, co ma być przykładem słuszności tezy, iż obowiązkiem każdego polityka jest zachęcanie do wyborów. Problem w tym, że „demokracja” nie przekazała nikomu władzy, a jedynie umożliwiła wielu kandydatom ubieganie się o fotel premiera. Stanowisko Tusk zawdzięcza przede wszystkim współpracy jego partii ze swoim elektoratem w warunkach przewidzianych przez prawo wyborcze.

„Demokraci na oślep” zawsze stanowili urozmaicenie liberalnych ustrojów. Nie potrafią lub nie chcą ujrzeć demokracji wystarczająco szeroko. Klapki na oczach pozwalają im dostrzec tylko lokale wyborcze, urny i nagłówki o święcie demokracji, które sami tworzą. W demokratycznie uchwalonych i od dawna wszystkim znanych ustawach znajdują jedynie „przymiotniki” wyborcze. Wszystkie inne przepisy, w tym te dotyczące progu frekwencji, muszą być dla nich najwidoczniej niedemokratyczne. Właśnie ta wybiórczość w określaniu, co z obowiązujących przepisów i ich konsekwencji jest demokratyczne, a co nie jest, wydaje mi się szczególnie nieszczera. Tymczasem demokrację należy dostrzegać nie tylko w dniu głosowania, ale także dzień wcześniej i dzień później.

6. Kiedy frekwencja zachowuje neutralność polityczną?

Na koniec tekstu zostawiłem krótki suplement dla fanów politologii, w którym chciałem pokazać drobną komplikację związaną z neutralnością polityczną frekwencji. Można powiedzieć, że tam, gdzie nie ma progu, neutralność frekwencji występuje zawsze. Występuje ona jednak także tam, gdzie próg istnieje, pod warunkiem, że z nieosiągnięcia wymogu frekwencji nie będzie wynikać partykularna korzyść dla którejś z sił politycznych skupionych wokół jednego z wariantów odpowiedzi na pytanie postawione w referendum (a przynajmniej nie przesądzą o tym kwestie formalnoprawne). Warto spojrzeć na poniższą tabelę.

Nieosiągnięcie progu frekwencji i tym samym niewiążący charakter referendum w przypadku 5, 6, 8 lub 9 nie przesądza, że rzeczywistością stanie się któryś konkretny wariant zaproponowany w referendum, a jedynie sprawia, że decyzja w tej sprawie podjęta zostanie przez polityków (tabela poniżej).